作者｜贾拥民

均衡研究所学术顾问，浙江大学跨学科中心特约研究员

不久前，某县县委书记号召当地领导干部买房、买多套房的视频登上了热搜。事实上，最近一个时期，许多地方都在密集出台政策，鼓励人们购买商品房，尤其是鼓励农民进城购房。

根据《每日经济新闻》等媒体的梳理，仅7月底以来，就出现了一系列案例。

促买房政策密集出台，目标指向农民

7月末，安徽省安庆市潜山市 出台文件，规定自发文之日起至2023年12月31日，对自愿退出宅基地进城购房落户的农民，经认定后给予一次性5万元购房奖励。对自愿退出宅基地且宅基地复垦为耕地或其他农用地后，由原宅基地使用者承包经营的，经认定后，按每亩3万元给予奖励。

7月26日，黑龙江佳木斯市 规定对农民进城购房予以补贴：在佳木斯市市区购买新建商品住房的农民购房人，每平方米补贴100元，每套补贴总额不超过2万元；购买新建商业用房的，每平方米补贴150元，每套补贴总额不超过3万元。

8月2日，四川省凉山彝族自治州宁南县 发文，规定购买新建商品住房的蚕桑产业大户、烤烟产业大户，年收入前100名，给予每户1万元购房补贴，第101-200名，给予每户0.5万元购房补贴；购买新建商品住房的发展林业、畜牧、果蔬的家庭农场大户，由县林业和草原局、农业农村局出具产业大户及家庭农场证明后，给予每户0.5万元购房补贴。

8月3日，贵州省黔西南州晴隆县 发文要求，积极推动农业转移人口市民化，进一步简化农业转移人口购房落户手续。其中提出，对农民工购买商品住房的，其土地承包经营权、宅基地使用权和集体经济分配权保持不变；研究开发农民工购买的信贷产品，支持农民工进城购房等。

8月5日，江苏省盐城市阜宁县 下发通知，围绕购房补贴、助企纾困解难等方面推出十项政策。针对农民进城入镇购房，其中规定，县域内以个人名义参加社会保险的，可以缴纳住房公积金，缴满6个月并进县城购房的，可以享受住房公积金贷款。

8月5日，吉林省桦甸市 制定农民进城购房优惠政策，申请人不局限于桦甸籍农民，可以是外省、市购房者，只要户籍所在地为农村即可；可在城市规划区内国有土地上购买商品住房或二手住房。同时，针对进城购房的农民，桦甸市还设置了农民随迁子女义务教育阶段就近入学转学、可申请住房公积金、为从事个体经营的进城购房农民减税等优惠政策。

……

这些市县出台此类政策的初衷不难理解。但正如《农民日报》的评论文章指出的，不能为了达到特定的短期政策目标而“忽悠”农民进城买房，必须做到充分保障农民的权益，给农民留足后路。

是的，在当前条件下，农民贸然进城买房，可能隐藏着巨大的风险。 这种风险在中西部地区尤其突出。原因，则可以从中西部地区县域经济的特点入手分析。

不同县之间的差异之大令人惊讶

截止2020年，中国共有县级行政区域2844个 （以下简称“县”） ，其中，市辖区973个，县 （含自治县、县级市、旗、自治旗） 1869个。

但从区域分布来看，百强县、千亿县基本上都分布在都市圈的范围内 （只有极少数资源大县例外） ，相对较落后的县则集中在省际交界地区。

在中国，县与县之间在辖区面积、人口、经济、文化等方面的差异，要比省一级、市一级大得多。

全国范围内，每个县平均辖区面积为4549平方公里，面积最小的仅59平方公里 （原山东省长岛县，现为长岛海洋生态文明综合试验区） ，最大的则达到了202298平方公里 （新疆若羌县） ，两者相差3千4百多倍。根据第七次人口普查数据，全国平均每个县的人口为39.9万人，人口最少的仅0.8万人 （西藏自治区札达县） ，最多的有209.2万人 （江苏省昆山市） ，两者相差约260倍。

从经济规模上看，全国每个县的平均GDP大约为200亿元。早在2007年，昆山、江阴、张家港3地GDP就越过了千亿大关，至2020年全国千亿县就达到了399个，其中，昆山和江阴的GDP都超过了4000亿，“富可敌省”，比宁夏、青海、西藏3省区的GDP还要高。但是另一面，中国仍然存在好几个GDP不到10亿元的县。

但是，上面这些差异只是表面现象，对于我们现在要讨论的问题来说，更重要的是不同县之间，在产业结构甚至经济模式上都出现了非常大的差异。

部分中西部县域经济可能落入转移支付陷阱

每一个百强县 （千亿县） 的成功，都有各自的理由，在这里无法一一细述，但是部分中西部县市的经济落后，却可能有相当一致的原因，这才是我们关注的重点。

不妨从这次出台鼓励“农民自愿退出宅基地进城购房落户”的潜山市的几个数据说起。

潜山市是安徽省安庆市下辖的一个县级市，人口规模和经济发展在中西部地区都属于中上水平。2020年，潜山市地方财政一般公共预算收入为98410万元，同年一般公共预算支出为497342万元。2021年，潜山市地方财政一般公共预算收入为104443万元，同年一般公共预算支出为503767万元。2022年上半年，潜山市一般公共预算收入为61086万元，而一般公共预算支出则为299733万元。

不难看出，潜山市一般公共预算收入与一般公共预算支出之间存在着巨大的缺口，后者达到了前者的5倍左右。

对中国地方财政体制稍有了解的人都知道，这个缺口主要是通过政府基金收入和财政转移支付收入来弥补的，而政府基金收入则主要来源于土地出让金收入。

县级政府财政收支的这种“倒挂”状况，在中西部地区相当普遍。关键在于，它可能在很大的程度上塑造了所在县域的产业形态。

近些年来，在中西部的很多县，除了原来就存在的小规模且分散化的农业生产之外，从占总GDP的比例来看，制造业出现了相对衰落的现象。除了有特别好的矿产资源、生态资源和人文资源的县之外，真正具有一定活力的产业主要剩下三类：一是服务业，且主要服务政府部门、财政供养人员以及进城接受教育的中小学生，二是承接各种有财政资金资助的项目的产业，三是房地产及相关产业。而这三类产业，在中西部县域，都是典型的依赖于“转移支付”的产业。

为政府部门和财政供养人员服务的服务业以及承接财政资金项目的产业，自然是依赖于转移支付的，而房地产业和以进城接受教育的中小学生为对象的服务业，其实也依赖于“转移支付”，只不过，它们不仅仅依赖于政府的转移支付，还依赖于私人的“转移支付”。

为应对新冠疫情而进行的“全员核酸”，其一个副产品是，摸清了中西部地区许多县的实际常住人口数量。 例如，2022年5月，河南省驻马店市平舆县在全县范围内进行了全员核酸检测，根据平舆县疾控中心发布的数据，共有60万人参加了全员核酸检测，这可以相当准确地估计当地实际常住人口数量。而在2020年的第七次人口普查中，平舆县的户籍人口为117.24万人。这就告诉人们，平舆县全县将近一半的人口都在外地。

在外地是些什么人？除了大学生之外，大部分是外出务工或经商人员。

许多中西部县城的商品房，除了财政供养人员之外，主要就是出售给外出务工经商人员的。外出务工经商人员，将在外面赚到的钱，用于购买本地的商品房，在一定意义上也可以说是一种“转移支付” （其实不仅仅是字面意义上的比喻） 。而且，县域房地产业的发展，很大程度上得益于政府对教育资源的集中，即，通过撤并乡村学校并对学生进城读书设置“学区”等条件——如必须在城区买房才能入学——将教育资源分配和房地产开发挂钩，这也是转移支付的一种表现形式。

因此，在中西部许多地区，相当多的农民家庭在住房上的支出，分为三个部分：老家在宅基地上建造的自建房，在县城买的商品房，以及在外地租或买的房子。

其家庭成员在空间分布上也是分隔的。一个由三代人组成的农民家庭，其成员一般会分布在两个甚至三个不同的地方，例如，祖父在老家务农、祖母在县城陪孙辈上学、父母在外地务工。当然，所需的住房和消费支出，大部分依赖于在外务工或经商的父母。

这种产业形态和经济/生活模式，在一定程度上已落入了转移支付陷阱。

转移支付，真的经济吗？

现代经济增长的一个普遍现象是，经济和人口集聚在少数地区。 这是因为区域经济有强大的规模效应和集聚效应，而且集聚的程度会长期持续提高。

很多人将这种现象静态地理解为区域不平衡，并认为必须通过转移支付手段来加以纠正。这是一件令人遗憾的事情。

正如《大国大城》的作者陆铭等学者指出的，“GDP总量的集中，是现代化发展的一个必然的结果。我们不应过度关注总量是否集中，而要关注地区间人均GDP或人均收入差距的缩小。”

“以发达国家为参照，中国的GDP集中程度并不算高。我们真正的问题源自计划经济留下来的户籍制度。”

由于户籍制度的限制，中国的人口集中程度远远跟不上GDP的集中程度，所以中国地区和地区之间的人均GDP差距就变大了。换句话说，我们应该主要通过让人口随着经济的集聚而集聚以缩小人均差距，而不是简单地直接依赖于受户籍制度所囿的转移支付。

部分中西部县市建立在转移支付基础上的产业，是不经济的且不具有可持续性的。农民进城购房的最大风险就源于此。

在公共层面上，转移支付本身就可能是不经济的，这主要有三个方面的原因：

第一，它始终难以完全摆脱“大锅饭”的固有弊端，可能产生预算软约束等问题，进而可能导致转移支付金额只增不降的棘轮效应和公共部门的过度膨胀、人浮于事；

第二，它意味着要把资金“用自己的钱”直接创造财富的企业手中，转移到最多只能“用他人的钱”去间接创造财富的政府手中，这可能存在着效率损失；

第三，当越来越多的人依赖于转移支付时，人们的进取心和创新精神会受到影响，进而影响经济发展。

| 2022年8月23日，江苏昆山，巴城镇正仪青澄基地，农民在采收芡实。

要说明转移支付的低可持续性，不妨对比一下2019年 （选这一年的目的是排除疫情的影响） 昆山市和潜山市的财政支出效率：一元财政支出，昆山市可以“换得”大约12元GDP （财政支出为342.4亿，GDP为4045.1亿） ，而潜山市则只能换得不到5元 （财政支出为48.6亿，GDP为205.9亿） 。

持续地将资源从前者转移给后者，长远来看是不可持续的。

而在当前的户籍制度下，公共转移支付的不经济性更突出。例如，无论是从人道的角度、还是从经济的角度，都应该让外来人口的子女在父母所在的城市接受教育，但是教育财政转移支付却仍然是根据户籍确定的，得到转移支付的是流动人口的老家的政府，这种不合理的资源配置无疑是低效率的。

在疫情、战争、高温等因素的冲击下，2022年上半年中国所有省市的公共财政收入都没有盈余，转移支付模式陷入了困境。

在个人层面上，现在中西部县市家庭的“转移支付”的不经济更一目了解。许多农民，不仅在县城买的商品房几乎一年到头都不会去住，甚至连在老家的房子也大部分处于闲置状态，同时又不得不付出相当可观的费用在外地租房。这些本来都有可能用于投资和创业、转化为资本的。

县域经济困境的出路在哪里？

鼓励这类中西部县市的农民进城买房，其风险就在于转移支付以及依赖于它的县域产业形态的不可持续性。那么，怎么化解这种风险？不在忽悠之下买房，当然不失为一个保险的选择，但是，它并不能从根本上解决问题。

很大程度上，它仍有待于彻底的户籍制度改革，即，建立真正意义上的以经常居住地为户口登记地、农村与城市之间双向自由进入的户籍制度，进而实现产业、公共服务与人口的匹配。

而这种户籍制度的建立，一个核心环节可能就在于确立农民对于宅基地的较完整的财产权利。中国政府确定的改革方向可能正是如此。早在2016年，为调动地方政府吸纳农业转移人口落户的积极性，解决土地、住房、公共服务空间供需错配问题，政府工作报告就指出要建立健全“人地钱”挂钩政策。

浙江省在建设共同富裕试验区时，也把探索建立“人地钱”挂钩、以人定地、钱随人走的制度作为重点之一。再后来，2022年4月10日，中共中央、国务院发布了《关于加快建设全国统一大市场的意见》，要求健全城乡统一的土地和劳动力市场，完善财政转移支付和城镇新增建设用地规模与农业转移人口市民化挂钩政策。

根据中国改革的经验，关键是允许不同层次的个体——包括个人和地方政府——主动进行创新和尝试：比如说，是不是可以让农民顶着宅基地指标进城呢？