北京时间12月7日9点，国际货币基金组织(IMF)发布了对中国的金融体系稳定评估(FSSA)报告。IMF强调，中国应弱化GDP预测，从而避免增速目标带来的信贷过快扩张；同时，IMF也对规模和复杂性显著增长的中国金融体系提出强化“穿透”原则、打破隐性担保的建议。

报告认为，中国正在开展必要但漫长的经济和金融转型，金融体系促进了经济的快速增长，其规模和复杂性也在迅速提高——中国已经成为世界最大的金融体系之一，金融资产接近GDP的470%。

IMF中国执行董事金中夏表示，“当中方与基金组织刚开始讨论如何开展FSAP时，中方同意并支持进行一次覆盖所有相关领域的全面评估，而不是选择性的部分评估。这显示了中国当局对中国自身以及基金组织专业能力的充分信心。”

中国央行在第一时间针对报告表示，报告所提建议对我国深化金融改革具有一定的借鉴意义，但报告中还存在少数我方不完全认同的表述和观点。

报告对中国金融系统进行了国际常用的压力测试。中国央行认为，报告关于压力测试的相关表述未能全面反映测试结果。事实上，根据评估团按国际通行做法开展的银行业压力测试，在极端情景假设下，占参试银行总资产65%以上的银行的核心一级资本充足率仍能保持在7%以上，我国金融体系表现出较强的风险抵御能力。”

央行还表示，“尽管金融体系面临着一定的潜在风险，但中国当局高度重视并已着手采取有力措施防控风险、完善微观审慎监管，并通过设立国务院金融稳定发展委员会(下称‘金稳会’)加强宏观审慎管理和系统性金融风险防范。”

此外，针对报告中所提的“不良贷款率可能未充分反映系统性信贷质量问题”，央行认为，“近年来我国银行业加大不良贷款核销和处置力度，是不良贷款率保持在较低水平的重要原因。2017年以来，包括国企在内的企业利润大幅回升，许多地方政府债务也对应未来有现金收益的资产，不良贷款率被低估的余地不大。”

鉴于银行在金融体系中的核心地位，IMF评估报告建议逐步且有针对性地增加银行资本。

减少过度信贷扩张

报告是基于评估团过去几年访华开展的工作。评估团拜会了“一行三会”、发展改革委、财政部、人力资源社会保障部、国家外汇管理局、国务院法制办以及国家统计局等。此外还与金融机构、行业协会、学术界和私营部门的代表举行了会谈。

报告围绕中国金融体系存在的紧张态势展开：加快 GDP 增长所需的信贷引起了大幅信贷扩张，导致企业债务高企，居民部门债务迅速增加(尽管起点较低);对高收益投资产品的需求，以及对银行部门监管的加强导致出现监管套利，日益复杂的投资渠道不断增长。因此，高风险贷款从银行转向金融体系监管不完善的部分(资管、保险公司等)。同时，普遍的隐性担保又加剧了这些风险。

报告中，IMF提出，减少过度信贷扩张和债务累积要求国家规划中弱化对 GDP 增长的过高预测，因为这会激发地方层面设定高增长目标。这符合在中长期内向更稳健、可持续和高质量增长的转型。

近年来，支持 GDP 增长所需的信贷量有所上升(即“信贷密度”)。中国的信贷与GDP比率持续高于其长期趋势，据国际清算银行(BIS)数据，“信贷缺口”目前在GDP 25%的水平，较前几年下降。从国际比较来看，IMF认为这仍处于很高的水平。

“银行对基础设施、建筑业和房地产行业的贷款规模占比已有所下降，但这似乎被其他渠道的信贷所弥补，包括信托贷款、理财产品和债券。这延续了旧的增长模式，延缓了生产率的提高，导致了企业债务水平和风险的积累。”IMF认为。

评估报告提及，在经济放缓的同时, 金融部门反而快速增长，信贷仍在流向亏损企业。同时，过去几年，为了稳定就业和经济增长，当局采取了扩张性货币和财政政策。对于资不抵债的企业，维持其继续维持经营而不让其破产的压力非常大。

“如果宏观经济环境(特别是货币、财政和发展政策)不理想，微观审慎监管则难以降低宏观风险并实现金融稳定。”报告认为，经济转型与稳增长之间的政策矛盾若不能解决，将会影响金融稳定。

针对信贷扩张可能导致的银行业风险，金中夏表示，压力测试表明，即使在极端情况下，四家最大的银行仍然能保持资本充足。中型银行可能会面临一些流动性压力，资本也会受到很大侵蚀，但仍能保持清偿力。中央银行不会允许任何流动性压力引发系统性金融风险。而新建立的存款保险机制也将有效应对任何资不抵债的问题。

“穿透”复杂的金融体系

今年3月开始，银监会就掀起了“三三四”监管风暴，打击“同业套利”等现象;11月，酝酿一年多的资管行业“超级监管框架”正式浮出水面。

IMF在评估报告中表示，银行在利率仍受管制时通过创新发行理财产品来满足储户的收益率要求，理财资金被投向债券和非标准化信贷资产。银行和非银行金融机构的负债结构日趋复杂，融资期限显著缩短。负债结构的批发融资特征日益明显。中小银行和非银行金融机构的发展很大程度上依赖短期的同业信贷和融资结构，如理财产品。

同时，金融体系规模和复杂性的快速增长给监管工作增加了难度。“这种复杂性部分源于监管套利，即相似产品受到不同监管，而在一些情况下风险发生转化使监管部门(和投资者)难以‘看穿’。”报告提及。

评估报告认为，证券公司发行的资管产品与银行发行的类似产品(例如理财产品)受到不同的监管。对许多中型银行而言，目前这类投资组合规模已达到总资产的一半。这些投资通常包括直接或间接持有的非标准化信贷资产。许多非银行信贷投向了监管部门限制银行授信的行业或借款人(尤其是产能过剩行业或薄弱行业)。

暗合了IMF的建议，11月17日晚间，央行会同银监会、证监会、保监会、外汇局等部门起草的《关于规范金融机构资产管理业务的指导意见(征求意见稿)》(下称《指导意见》)正式向社会公开征求意见。 29条《指导意见》中囊括了抑制多层嵌套和通道业务，打破刚性兑付，控制资管产品的杠杆水平等细则，其总体思路是按照资管产品的类型制定统一的监管标准，对同类资管业务做出一致性规定，实行公平的市场准入和监管，最大程度地消除监管套利空间，为资管业务健康发展创造良好的制度环境。

逐步打破隐性担保

IMF评估报告表示，打破隐性担保是改革的必要部分。

“隐性担保和高储蓄率、个人投资者的主导地位、资本外流的限制以及长期投资产品的缺乏等因素共同导致了资产市场的周期性波动。金融市场杠杆率增加了发生市场剧烈波动的可能性。”IMF称。

不过，IMF也提及，在条件不成熟之下打破隐性担保也会引发风险。“对隐性担保观念的激进变革可能导致破坏性的赎回，如个人投资者赎回投资产品或短期回购资金出借方收回资金，并可能会损害某些金融机构和公司的偿付能力。甚至会导致对预期收益(包括个人投资者承担本金损失的可能性)的渐进性重估，可能产生收益不确定性并引发资本外流。”

因此，IMF建议，在完全打破隐性担保前，推动一下一揽子改革方案降低金融风险：

强化监督，采取更严格的贷款分类标准;强化和统一对无担保投资产品的信息披露要求;要求对无担保产品进行赔偿的金融机构持有与表内产品相当的资本和流动性缓冲。

提高资本要求。作为巴塞尔委员会成员,中国已表明支持实施逆周期资本缓冲。巴塞尔委员会将逆周期资本缓冲定位于适用所有银行，并在未来12个月内设定风险加权资产 0.5%-1.0%的资本要求，可能是一个较为适当的开端，随后可根据经济发展和银行相关情况的变化再进行调整。

延长久期、降低对于短期批发融资的依赖从而降低债权人挤兑的风险。

建立有效的破产和债务人处置框架可以使债权人实现回收价值最大化。中央和地方政府应当明确其支持国有企业的程度。

减少对房地产市场的干预有助于逐步解决房地产市场的过度投资和风险低估问题。降低地方政 府对卖地收入依赖将有助于把干预措施限制在宏观审慎政策范围内。

应建立金融机构的流动性缓冲,同时,长期来看,投资者教育和更强有力的投资者保护相关法 律法规将提升市场稳定性。

建立更加全面的社会保障体系有助于允许不盈利的企业倒闭,促进经济结构转型升级,引导金 融部门向盈利能力较好的企业放贷。上述改革包括更加灵活的养老金体系以及户口制度改革。