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土地出让金征收部门易主,如何影响城投信用?
发布时间:2021-06-10 13:18 来源:第一财经

近年来,城投信仰屡遭考验,地方政府财政的可持续性和支持意愿备受关注。

财政部、自然资源部等相关部门日前联合发布了《关于将国有土地使用权出让收入、矿产资源专项收入、海域使用金、无居民海岛使用金四项政府非税收入划转税务部门征收有关问题的通知》(下称《通知》)。四项非税收入,特别是作为地方政府财政收入重要来源之一的国有土地使用权出让收入的征收权,由“自然资源部”改为“税务部门”征收,这进一步证明了中央对于加强地方政府财政收支规范化、合理化、防范隐性债务的增长以及降低地方政府对“土地财政”依赖的决心。但这是否会冲击“城投信仰”?对不同的城投平台会产生什么影响?

对大部分城投平台影响有限

多数机构认为,《通知》对于大多数城投的信用影响有限。

“《通知》指出,四项非税收入的征收范围、分成、使用、管理等政策仍按现行规定执行,即土地出让金列入地方政府预算的科目不变,政府性基金收入的留存或使用范围不变,因此地方政府财政总收入的来源不会改变,土地出让金仍将作为地方政府偿还债务的重要资金来源之一。”标普信评分析师钟晓玲对记者表示,“鉴于此,我们不认为地方政府对城投的潜在支持能力会因土地使用权出让收入征收部门的改变而发生变化。”

部分城投企业所从事的是公益性或准公益性业务,如果这些项目已纳入预算安排,地方政府对其项目回款来源仍保持不变,城投企业业务的可持续性及现金回流能力也不会受到很大影响。

不过,标普信评认为,部分在土地出让过程中存在违规操作的城投企业将受较大影响。历史上城投企业曾经承担过土地收储、替政府融资等职能,随着国家对地方政府及城投的不断规范化约束,城投企业的土地收储职能早已剥离完成,但对于部分经济相对欠发达地区,仍存在地方政府为了支持城投企业业务的开展或获得资金,在土地招拍挂环节中给予城投企业土地出让价较低或优先购买等特殊待遇,还存在一种情况就是城投企业先按市场价获得土地,政府之后将土地出让金再返还给城投企业的违规操作。

“土地出让金划转税务部门征收有助于减少这些行为,这类城投企业的业务规模因此有可能会受到较大的负面影响。”钟晓玲称。

事实上,《通知》的真正目的仍在于使得地方政府土地收支更加规范和合理,防范地方政府隐性债务的增长。标普信评认为,原来国有土地使用权出让的规划全部纳入地方预算管理,且相应的收入和支出实行“收支两条线”,但地方政府全面掌控国有土地使用权的收支和预算安排,有可能存在一定的不规范行为。如今,由税务部门征收国有土地使用权出让收入,则将使中央政府加大对地方政府政府性基金收入来源的监管力度,提高土地出让信息、过程的透明度。

此外,对于房地产开发行业而言,机构认为,税务部门统一征收土地出让金,将使得以往开发企业欠缴、缓缴土地出让金以及地方政府返还土地出让金的情况明显减少,有利于经营规范的开发企业获取土地储备。政策的推出短期内对住宅市场供需影响不大,但可能需要关注一个风险,即土地出让金由税务部门统一征收后,或造成地方政府出让土地的意愿下降,土地供应量下滑引起的住宅用地供应不足。

方正证券首席经济学家颜色对记者称,政策调整不会带来中国财税体制的改变,主要是出于防范化解地方政府财政风险的考虑,从理论上来说,对控制和压降地方政府杠杆率是有所帮助的。“但土地出让金政策的调整将导致税收征缴返还链条的拉长,或将影响地方土地出让总量使之有所减少、地价上升,从而最终导致房地产价格上升。”颜色表示。

地方政府去杠杆仍存挑战

尽管《通知》本身对城投的影响有限,但事实上城投信仰仍在遭遇挑战。在经历了去年国企逃废债风波后,城投债是否会违约仍是今年下半年市场的最大关注点之一。

年初传出交易所可能采取“红黄绿”监管措施来约束城投债发行的消息,近期第一财经也报道,目前交易所和银行间市场交易商协会对城投债均会进行分档审理,但分档名单并不对外公布,且对于不同档位的发债主体,监管对其募集资金用途有不同的限制,这将进一步加剧城投债的“信用分层”,尤其是部分信用资质差、财力较差的区域,再融资成本和难度都将会加大。

多位债券投资经理对记者表示,此前投资机构一度对于问题地区的城投债“一刀切”,而分档审理是积极的进展,可以避免机构对所有城投债的无差异抛售,也是为打破“城投信仰”铺路。瑞银资管债券基金经理楼超对记者表示,这是变相推动地方政府去杠杆。去年监管部门对房企设置了“三道红线”,将其分为“红橙黄绿”四档,此次城投债的分档管理也是基于类似的逻辑,旨在使信用市场更健全、更市场化。

但是,城投面临的挑战大于房企。多位基金经理对记者提及,房企要降杠杆,要做的就是加快销售、加速资金回笼、少拿地,但城投平台最关键的是改变结算模式,应收款项先结算给城投平台,而不是地方政府拿到钱再去加杠杆,导致城投平台的资产负债表累积过多的应收款,现金流极度不稳定。可以说城投降低杠杆本质还是地方政府降杠杆。

在这一背景下,未来公募城投债违约并非不可能。“一旦某城投平台被归为红档,银行现在的态度明显就不是太支持了,因为银行更关注不良率,而且不能做地方政府的‘提款机’,所以问题平台很可能会被迫违约甚至主动‘自爆’。”另一公募基金的投资经理对记者表示。另一面在于,如果有一批城投债被归到绿档、黄档,即使其他债出现风险,机构也不太可能“一刀切”。

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