原标题：典型的“变通性”立法：海南自由贸易港法草案全文亮相

中国人大网近日公布了《海南自由贸易港法（草案）》（下称“草案”）全文，并公开征求意见。

立法对于建设海南自贸港意义重大，草案对接国际高水平经贸规则，聚焦贸易投资自由化便利化，共8章56条，尤其是明确规定了“禁止、限制进出口货物、物品清单”“外商投资准入负面清单”等制度，清单以外全面放开、自由进出。“海南自由贸易法草案提请全国人大常委会审议，是海南自由贸易港建设又一个重要的里程碑事件。草案除去总则、附则，核心内容是关于贸易自由便利、投资自由便利、财政财税制度、生态环境保护、产业发展与人才支撑、综合措施，框架是严密的，条文是成熟的。”中国人民大学法学院教授刘俊海说。

值得注意的是，草案第10条规定，海南省人民代表大会及其常务委员会可以根据本法，结合海南自由贸易港建设的具体情况和实际需要，遵循宪法规定和法律、行政法规的基本原则，就贸易、投资及相关管理活动制定法规（以下称海南自由贸易港法规），在海南自由贸易港范围内实施。

草案还明确规定，海南自由贸易港法规在经备案说明后，可以对现行法律或者行政法规“作变通规定”。

“这属于典型的变通性立法，它区别于几十年前以深圳经济特区为代表的先行先试立法，可以对现行法律法规中关于贸易、投资及相关管理活动的规定作变通处理，从而保证改革与法治的协调。”中国人民大学法学院教授朱景文告诉记者。

平衡改革与法治

改革需要突破，但亦需要遵循法治原则，如何平衡？

草案提出，海南自由贸易港法规应当报送全国人民代表大会常务委员会和国务院备案；对法律或者行政法规作变通规定的，应当说明变通的情况。

草案还提出，海南自由贸易港法规涉及依法应当由全国人民代表大会及其常务委员会制定法律或者由国务院制定行政法规事项的，应当分别报全国人民代表大会常务委员会或者国务院批准后生效。

“为了协调改革与法治，深圳经济特区建立之初，曾允许其先行先试立法，也就是在国家法律法规存在空白的领域先行在地方立法，成熟后再以国家立法的形式推广。但现在建设海南自贸港，我国各方面立法已经相对成熟，此时需要地方变通性立法，比如暂时不执行现行法律法规中的相关规定。”朱景文告诉21世纪经济报道。

为此，立法法2015年修订时特别增加一条：全国人民代表大会及其常务委员会可以根据改革发展的需要，决定就行政管理等领域的特定事项授权在一定期限内在部分地方暂时调整或者暂时停止适用法律的部分规定。

然而，立法法本已规定，经济特区经授权后拥有特别立法权，为何还需要通过海南自贸港法特别授权？

朱景文介绍，这是因为经济特区立法权也并非授权经济特区可以变通性立法。立法法仅规定：“经济特区所在地的省、市的人民代表大会及其常务委员会根据全国人民代表大会的授权决定，制定法规，在经济特区范围内实施。”

提供完备配套的实施细则

2020年9月，中共中央政治局委员、全国人大常委会副委员长王晨在海南就制定海南自由贸易港法进行调研时曾指出，要加强对接沟通，同步制定地方性法规，为自由贸易港建设提供完备配套的实施细则，更好保障和服务更高水平对外开放。

目前，一系列以未来的海南自贸港法为顶层设计的制度体系已经开始搭建。

比如，重点园区承载着先行先试自贸港政策的重要任务，是自贸港建设的先行试验区。海南省人大常委会于2019年制定了重点园区极简审批条例，通过以规划代替立项审批、以区域评估代替单个项目评估、实行准入清单和告知承诺管理等办法，最大限度精简审批事项。

2019年、2020年分批分期作出决定，批准在三亚崖州湾科技城、海口江东新区等9个重点园区推广适用特别极简审批。2020年，作出关于海南自由贸易港洋浦经济开发区等重点园区管理体制的决定，在部分重点园区推行法定机构改革，赋予重点园区更大自主权。

自贸港重点园区单行条例也在陆续出台。博鳌乐城国际医疗旅游先行区条例率先在2020年颁布实施。2021年1月1日，三亚崖州湾科技城条例、海口江东新区条例也已施行。

再比如，在开放商事和服务业方面，2018年，海南省人大常委会制定商事登记管理条例，在全国率先推行五项创新性制度，商事登记实现“全岛通办”和“全网通办”，探索外国公司直接登记制度。

2019年，海南又制定外国企业从事服务贸易经营活动登记管理暂行规定，允许外国企业直接在海南从事服务贸易经营活动。

为集成创新提供法律保障

2020年6月1日，中共中央、国务院印发《海南自由贸易港建设总体方案》，对贸易自由便利、投资自由便利、税收制度等进行了具体设计。草案将对相关重点制度赋予法律效力。

中国（海南）改革发展研究院院长迟福林认为，海南自贸港法是要通过在法律上“一揽子”授权的方式做成国内其他地区没有条件做到的事情，为海南自由贸易港制度集成创新提供法律保障。

在贸易自由便利方面，草案提出，国家对中华人民共和国关境外其他国家和地区进出海南自由贸易港的货物和物品，实行清单管理。清单以外的货物、物品，可以自由进出，由海关依法进行监管。

在投资自由便利方面，草案提出，海南自由贸易港全面放开投资准入，但是涉及国家安全、社会稳定、生态保护红线、重大公共利益等国家实行准入管理的领域除外。对外商投资实行准入前国民待遇加负面清单管理制度。

“草案本身没有明确列举负面清单的内容，但规定了严格的制定负面清单的程序，基本上把负面清单制定的权力关进了法治笼子。我认为，建设资源市场配置友好型的法治保障体系，要尽量减少政府对资源配置的干预和限制，要压缩负面清单。”刘俊海告诉21世纪经济报道。

在税收制度方面，草案提出，海南自由贸易港按照税种结构简单科学、税制要素充分优化、税负水平明显降低、收入归属清晰、财政收支基本均衡的原则，结合国家税制改革方向，逐步推进简化税制，建立符合需要的海南自由贸易港税制体系。

从2020年7月1日起，海南免税购物额度提升到每人每年10万元且不限次数，免税商品扩大到45种。当月，来海南旅客购物就达38.4万人次、消费24.9亿元，较2019年同期分别增长54.1%和2.3倍。

《海南自由贸易港建设总体方案》提出，按照零关税、低税率、简税制、强法治、分阶段的原则，逐步建立与高水平自由贸易港相适应的税收制度。

中国人民银行海口中心支行对海南省721家企业开展的问卷调查显示，这样的税收政策下，30.59%的企业认为可有效促进投资，28.71%的企业认为可以促进贸易，15.03%的企业认为有利于促进海南免税品购物消费。

除直接降低税负外，税收优惠政策还被认为可以增强税企合作信赖关系，提高纳税服务满意度。上述调查显示，24.01%和58.38%的企业认为自贸港税收优惠政策对改善税收营商环境效果会非常明显和比较明显。

“草案特别体现了产权保护的理念，专门规定国家依法保护自然人、法人和非法人组织在海 南自由贸易港内的投资、收益和其他合法权益，加强对中小投资者的保护。”刘俊海说。